专家论文
规划:可持续海洋规划创新以激励向可持续沿海和海洋旅游的转变

规划工具和治理机制如何成为沿海和海洋旅游部门变革的催化剂?可以复制或扩展的创新示例有哪些?

Amy Trice
艾米特莱斯
海洋规划海洋保护局局长

海洋治理的复杂性

可持续的沿海和海洋旅游,即对自然和文化资源和系统的非消耗性利用,为保护和保存生物多样性和文化提供了机会,同时支持当地和土著经济[1].这种方法为各级政府提供了一种工具,可以避免保护或利用来支持经济的二元选择。任何政府都面临的挑战是有效地平衡旅游业,确保保护自然和文化系统不仅是为了金钱利益,而且是为了它们提供的生存、生存或文化价值。

在综合海洋管理的背景下推进可持续旅游业的首要挑战是海洋治理是复杂的、多尺度的和分散的。专属经济区受国家法律的约束,然后在每个国家内由管理机构和管理这些机构的法律进一步细分。沿海地区可能进一步受到地区、州或地方当局及其各个机构和部门的管辖。这些部门为支持社区、经济和健康生态系统的整体管理带来了挑战。对于考虑可持续沿海和海洋旅游的社区、地区或国家而言,综合方法对于平衡人民的需求和价值以及其他现有用途和生态系统需求至关重要,以确保旅游业不会导致过度开发。随着对海洋和沿海空间的竞争日益激烈,以及与气候变化相关的新的和预期的挑战,比以往任何时候都更需要一种综合方法。可持续沿海和海洋旅游规划必须考虑这些海洋治理问题、竞争性海洋利用、过度开发风险以及气候变化的挑战,以限制对社区、文化和生态系统的影响,同时为旅游创造适当的空间并平衡其需求。理想情况下,一个明确的法律结构概述了旅游业的价值(生态、文化、公平、经济),作为更广泛的、新的综合海洋管理立法的一部分而被采纳,可以为确定和推进目标和目的提供方向。然而,正如美国在州和联邦层面所证明的那样,新立法通常难以通过和实施,因此近期的替代方案包括解释现有法律[2] 采取综合管理办法,增加现行法律规定,发布行政命令。

推进可持续沿海和海洋旅游的社会目标

如果发起综合海洋管理的社会和政府定义的价值之一是激励可持续的沿海和海洋旅游,那么第一步就是概述实现这一价值的目标和目标[3].与概述目标和目的相一致,与可持续旅游管理相关的初步行动包括推进旅游数据和信息的收集和传播;改善国家级机构和其他各级政府之间相关管理实体的协调,包括国际、国家、地区、州、部落、土著或地方政府;让利益相关者、社区、土著人民和公众参与进来;定义一个工作定义 可持续旅游;并评估可能影响旅游业的潜在海洋使用冲突。然后可以通过促进娱乐、访问、公平、使用、可持续性和保护等主题来定义可持续旅游,并采取政策。通过有意义的参与和生态系统需求定义由社区价值观驱动的相关政策将创建一个规划和治理方案,其中社区投资和可持续发展得到推进。

来自科学、传统和土著知识、地方知识和人类活动部门的可用证据将为目标和目标提供信息。发展对可用知识的理解和基线势在必行。这种理解还包括分析沿海和海洋旅游的当前和未来趋势,这些趋势会因国家、地点、基线知识水平和制度结构而异。随着知识可用性的变化,政策必须建立灵活性和适应性。让社区、原住民、海洋使用者和公众参与到对当前知识状态的分析中是成功规划过程的关键,因为这些群体将看到他们的知识和人类活动信息反映在治理框架中。这种参与和对框架的相关支持反过来又加强了政治意愿和机构领导力。

尽管美国于 2021 年加入海洋专家组并承诺到 2026 年制定这样的计划,但美国尚未全面制定国家综合海洋管理计划。然而,美国已经有两个已完成的区域海洋计划,以及许多可以在地方、州或地区层面推广的创新方法和解决方案。一些例子已经被纳入州和地区的海洋计划。美国在制定综合海洋管理计划方面面临的挑战将是适当扩展这些解决方案,以在全国范围内定义可持续的海洋和沿海旅游。

可扩展以促进可持续旅游业的创新治理和规划解决方案示例

  • 利用调查让当地社区参与规划:休闲划船是美国东北部的一项热门活动[4]. 2012 年启动东北海洋计划时,关于这一重要海洋利用的空间活动的信息很少。这一巨大的数据差距使得评估与其他用途(例如海上风电开发)的潜在冲突或协同作用具有挑战性。与划船行业、各州和美国海岸警卫队的代表合作发起的一项针对东北部休闲划船者的调查访问了活动数据,并绘制了可在东北海洋数据门户上查看的热门休闲划船地点的地图。划船者提供了有关休闲划船的空间范围和经济价值的宝贵信息,以及划船者对与其他用途的冲突或协同作用的看法。对冲浪、皮划艇、游泳、浮潜、野生动物观赏和潜水等其他休闲活动也进行了类似的调查。东北海洋计划根据这些调查概述了该地区的娱乐活动,并将对沿海管理者考虑的重要政策联系起来。例如,海滩和沙丘侵蚀是沿海洪水的原因和结果,是一个主要的区域问题。然后,可以考虑对海岸恢复力解决方案进行全面评估,因为管理人员正在努力平衡扩大的海滩所带来的增强风暴保护、经济、娱乐和旅游效益,以及环境和其他潜在影响以及在岸上清除、运输和放置沙子的成本[5].

关键创新: 休闲用户调查为分析休闲活动提供了一个低成本模型,因为可持续海洋和沿海旅游业的政策得到了定义,同时提供了让这些社区参与规划过程的额外好处。

  • 促进公平的沿海准入:可持续的娱乐和旅游应包括在不与部落或土著权利和使用冲突的情况下获取自然资源的公共权利。还应考虑维持生计捕鱼和获取食物等活动,特别注意记录较少的用途,例如城市地区的码头捕鱼。例如,加利福尼亚州不需要从公共码头钓鱼的许可证[6].在罗德岛州,采集海藻的权利由 1843 年的原始州宪法保障。然而,尽管有这些类型的权利,但海滨房主通常会限制和阻止公众进入海滩。在罗德岛,对沿海地区的活动具有管辖权的州政府机构沿海资源管理委员会通过发布公园、野生动物保护区、海滩、渔场、船坡道、小径和沿岸景观的指南,促进公众进入海岸线。海岸。该指南包括有用的信息,包括在哪里找到通道、停车位的可用性和残疾人士的无障碍环境。此外,罗德岛公共交通管理局提供前往多个热门海滩的巴士。一项名为“海滩巴士”的快速服务在夏季运行。公共交通的可用性是确保所有社区都能公平使用海滩的关键。

关键创新:政府可以通过直接让社区参与、指定出入地点、提供信息、提供公共交通和让当地居民负担得起停车费,促进公众公平地进入海滩和捕鱼区。 

  • 规划 气候适应力以保护历史遗迹和文化传统: Gullah/Geechee 人传统上居住在北卡罗来纳州、南卡罗来纳州、乔治亚州和佛罗里达州的沿海地区和海岛[7]. 2021 年,美国环境保护署 (EPA) 通过 EPA 的“可持续社区构建模块”计划向 Gullah/Geechee 国家的圣赫勒拿岛提供技术援助[8].景观设计师为圣赫勒拿岛 Gullah/Geechee Living Landscape 创建了效果图。这些效果图提供了一个绿色基础设施项目网络的视觉示例,圣赫勒拿岛和南卡罗来纳州博福特县的 Gullah/Geechee 社区打算开发这些项目。这些项目将缓冲风暴潮并减轻海平面上升的影响,同时保护当地的粮食生产、历史遗迹和文化传统。这项工作将与社区成员合作,对整个岛屿的绿色基础设施项目进行资产映射,巩固行动计划并连接资金来源,以在社区和屏障岛建立气候适应力。 Gullah/Geechee Living Landscape 将突出地点之间的联系,为每个地点设定明确的复原力目标,并与县和州合作,确保在计划和政策中体现出适合文化的气候适应解决方案。

关键创新: 政府可以直接与传统和土著社区接触并为其提供资金,以共同发展文化上适当的气候变化复原力。气候复原力规划也可以用作高级别的协调政策,在社区确定他们对可持续旅游业的接受度、兴趣和价值观时,进一步让他们参与进来。

  • 在海洋和海岸保护中连接文化和海洋遗产:国家海洋和大气管理局管理着超过 620,000 平方英里的海洋和五大湖水域网络。该网络包括 15 个海洋保护区以及 Papahānaumokuākea、玫瑰环礁、东北峡谷和海山、太平洋偏远岛屿和马里亚纳海沟海洋国家纪念碑。夏威夷群岛座头鲸国家海洋保护区通过与海洋保护相适应的水上活动来鼓励负责任和可持续的旅游,包括划船、浮潜、皮划艇、休闲钓鱼和观鲸。合作项目评估和监测座头鲸的数量、鲸鱼的分布和数量、鲸鱼的行为和潜在的人类影响。计划还支持搁浅反应和公民科学努力。座头鲸,在夏威夷语中称为 koholā,是夏威夷原住民历史、传说和与海洋联系的重要组成部分。保护区的管理决策考虑了夏威夷的文化和海洋遗产,这也反映在保护区的具体管理计划和目标中,包括活文化传统行动计划[9].任何国家海洋保护区都需要的管理计划[10],旨在成为总结现有计划和法规的特定于站点的文件;阐明愿景、目的、目的和优先事项;并确保公众参与管理过程。

关键创新:与尊重一个地区的文化和海洋历史的土著合作伙伴和当地社区合作研究可以使信息更加全面,避免冲突,保护重要的栖息地和文化区,并支持可持续的海洋旅游。海洋和沿海保护管理计划应反映与土著社区的直接接触。

  • 在私人和公共土地上定义缅因州水道:在东北部的缅因州海岸附近,该州拥有大约 1,300 个无人居住的沿海岛屿,其中一些只是小岩石露头。在 1980 年代中期,该州与非营利组织 Island Institute 合作,评估这些房产的娱乐潜力。他们确定适合娱乐用途的公共岛屿成为原始缅因岛小径的基础,现在是一条 375 英里的水道,供划桨手、水手、摩托艇爱好者和环保主义者使用,延伸缅因州海岸的长度。它连接了 250 多个野生岛屿和大陆站点,可供日间使用或过夜露营。在某些地方,土地所有者允许访问他们的财产,相信缅因岛步道协会成员和其他用户将在他们访问期间担任负责任的管家。水上步道由协会运营,该协会是一个致力于保护和享受这些野生岛屿的非营利组织,其理念是让步道的使用者成为岛屿管家[11].缅因岛步道建立在与场地所有者合作的基础上,从私人土地所有者到非营利组织以及联邦、州和地方机构。缅因岛步道协会维护一个应用程序和步道位置指南。

关键创新:以水道的形式对可持续旅游采取统一的方法,组织访问并为活动设定标准,可以促进该地区的活动,提高意识,联系合作伙伴并激发对宝贵娱乐资源的保护。

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[1] “沿海和海洋旅游业是可持续的、有弹性的、应对气候变化、减少污染、支持生态系统再生和生物多样性保护,并投资于当地就业和社区。”可持续海洋经济高级别小组(海洋小组), 可持续海洋经济的转型, https://www.oceanpanel.org/ocean-action/files/transformations-sustainable-ocean-economy-eng.pdf。

[2] 有关解决分裂和尊重不同级别政府的方法的示例,请参见沿海区管理法 (CZMA)。 CZMA 提供国家利益,并使各个州能够实现国家利益的目标; https://coast.noaa.gov/czm/act/。

[3] 如需帮助定义适当的目标和目的,请参阅 C. Ehler 和 F. Douvere。 海洋空间规划:循序渐进的基于生态系统的管理方法, 政府间海洋学委员会和人与生物圈计划, IOC 手册和指南 no. 53, ICAM Dossier no. 6(巴黎:联合国教科文组织,2009 年)。

[4] 休闲划船调查描述了从缅因州到纽约的 373,766 名海上划船者的休闲划船活动。该调查详细绘制了该地区的划船路线图。经济分析显示,2012 年,907,000 次海上划船旅行创造了约 $35 亿美元,相当于近 27,000 个全年就业岗位。

[5] 见东北海洋规划, 东北海洋计划, 2016, https://neoceanplanning.org/plan/。

[6] 加利福尼亚州的公共码头在法律上有一个特殊的名称。加利福尼亚州法规第 14 篇第 1.88 节,https://wildlife.ca.gov/Fishing/Ocean/Beach-Fishing。

[7] Gullah/Geechee 国家,https://gullahgeecheenation.com。

[8] 美国环境保护署,“可持续社区的基石”,https://www.epa.gov/smartgrowth/building-blocks-sustainable-communities。

[9] 夏威夷群岛座头鲸国家海洋保护区, 2020年经营计划, https://hawaiihumpbackwhale.noaa.gov/management/management-plan.html。

[10] 参见《国家海洋保护区法》,https://nmssanctuaries.blob.core.windows.net/sanctuaries-prod/media/archive/library/national/nmsa.pdf;和国家海洋保护区,“管理 101”,https://sanctuaries.noaa.gov/management/mgt101.html。

[11] 缅因岛步道协会,https://mita.org/。

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